««Беларусь не готова к выполнению взятых на себя международных обязательств?»»

В конце минувшего года было объявлено о проведении общественных обсуждений проекта закона Республики Беларусь «Об особо охраняемых природных территориях». Проект закона изложен в виде нового законодательного акта, согласно которому действующий закон «Об особо охраняемых природных территориях» будет признан утратившим силу. Данный проект разработан Палатой представителей Национального собрания. Ключевыми целями изменения закона указываются:

- максимального его наполнения нормами прямого действия;

- исключение из него дублирующих норм;

- а также учет требований международных договоров в области биологического и ландшафтного разнообразия (http://forumpravo.by/files/proekt_zakon_osobo_ohranjaemie_prirodnie_territorii_05122017_obosnovanie.pdf).

И если с первыми двумя утверждениями вполне можно согласится, то последние, после некоторого анализа, вызывает сомнения.

Для начала о позитиве.

Надо сказать, что в новой редакции закона есть ряд позитивных изменений. В частности касаемых режима заказников. Так например Статья 24 (в последнем драфте от января 2018 г. это Статья 26) «Режим охраны и использования ООПТ» предлагает установит законодательно минимальный режим ограничений для всех ООПТ (в том числе и заказники), в частности предлагаются такие ограничения как запрет на:

- разведку и разработку месторождений полезных ископаемых;

- сброс сточных вод в окружающую среду;

- мойку механических транспортных средств;

- проведение работ по гидротехнической мелиорации, работ, связанных с изменением существующего гидрологического режима (с исключениями);

- выжигание сухой растительности и ее остатков на корню (с исключениями);

- интродукцию чужеродных объектов растительного и животного мира;

- размещение в границах ООПТ промышленных предприятий, садоводческих товариществ и дачных кооперативов, жилой застройки, животноводческих объектов, летних лагерей для скота, объектов хранения, захоронения, обезвреживания и использования отходов;

- сплошные и полосно-постепенные рубки главного пользования;

- движение и стоянка механических транспортных средств вне дорог и специально оборудованных мест (с исключениями);

- научные эксперименты с природными комплексами и объектами, расположенными в границах ООПТ, которые могут привести к нарушению их режима охраны и использования и др.

И, если большинство из указанных требований чаще всего фигурируют в положениях о заказниках, то ограничений по рубкам, очень часто, нет вовсе. Либо они хоть и есть, не несут никакой смысловой нагрузки, об этом я уже писал (https://wildlife.by/ecology/standpoint/%C2%ABGusenichnim+trekom+po+zakaznikam%2C+ili+Kak+na+belorusskih+OOPT+vedetsya+lesohozyaystvovanie%C2%BB/).

Рубки в заказнике Днепро-Сожский.jpg

Рис. Мозаика врубленных сплошными рубками участков и относительно нетронутых – это привычная картина для территории наших республиканских заказников (Республиканский биологический заказник Днепро-Сожский, граница заказника указана красной линией).

В связи с этим, установление подобных требований в отношении заказников, да еще на уровне Закона, можно назвать революционными в позитивном смысле. Кроме того, ряд дополнительных требований (в дополнении к статье 22) по режиму охраны заказников устанавливает статья 26 (в последнем драфте от января 2018 г. это Статья 28). 

 Не все так позитивно!

Однако, не все так позитивно в новой редакции Закона. В частности это касается режима национальных парков и заповедников. Например, Статья 25 (в последнем драфте от января 2018 г. это Статья 27) - «Режим охраны и использования национального парка», фактически разрешает рубки главного пользования в границах хозяйственной зоны национального парка. В соответствии с актуальной версией Закона на территории национальных парков запрещены все виды рубок главного пользования.

Статья 24. (в последнем драфте от января 2018 г. это Статья 26) «Режим охраны и использования заповедника», разрешает проведение экскурсий в заповеднике, а статья 25 соответственно в заповедной зоне национальных парков. Что, мягко говоря, не совсем согласуется понятием заповедности.

Однако меньше всего позитива и больше всего вопросов возникает после ознакомления со статьями, касающимися особо охраняемых природных территорий международного значения и управления ими. Теоретически, данные статьи должны быть направлены на обеспечение сохранения и управления природными территориями имеющими международное значение и соответствующий международный природоохранный статус. А также на имплементацию требований международных конвенций и договоров, стороной которых является наша страна, в национальное законодательство. Однако на деле это вовсе не так.

Одной из последних конвенций, к которой присоединилась наша страна (кстати, Беларусь это сделала одной из последних в Европе), является Бернская конвенция «Об охране дикой фауны, флоры и природных сред обитания (биотопов) в Европе» (Convention on the Conservation of European Wildlife and Natural Habitats). В настоящее время в нашей стране заканчивается создание «Изумрудной сети» - сети территорий особого природоохранного значения (ТОПЗ), создаваемых в рамках Бернской конвенции во всех странах Европы. И вот, казалось бы, грядущее изменение Закона о ООПТ самое время имплементировать требования конвенции в национальное законодательство, обеспечив тем самым выполнение взятых на себя международных обязательств, и создав законодательные основы для практической реализации этих самых требований. Но, к сожалению, в предложенной редакции Закона о ООПТ таких перспектив не просматривается. А предложения общественности (с которыми можно познакомиться здесь: http://forumpravo.by/forums/npa.aspx?forum=15&topic=9508) поначалу долго игнорировались, однако все же частивно были учтены в последнем драфте (от января 2018 г.).

Почему проигнорировали Бернскую конвенцию.

Одним из ключевых требований данной конвенции является обеспечение сохранения территорий особого природоохранного значения, которые создаются по единым критериям во всех странах Европы и объединены в единую экологическую сеть - «Изумрудную сеть». Напомню, вкратце читателям, что такое «Изумрудная сеть».

Emerald Network.jpg

 Изумрудная сеть официально учреждена Советом Европы в 1996 году в рамках Бернской конвенции и является механизмом реализации требований конвенции вне стран ЕС. В странах ЕС аналогом «Изумрудной сети» является сеть Natura 2000. Территории образующие Изумрудную сеть вне страна ЕС, как уже указывалось раннее, принято называть «территориями особого природоохранного значения» (ТОПЗ) (angl.: „Areas of Special Conservation Interest (ASCIs)”. ТОПЗ создаются для сохранения конкретных видов (животных, растений) и биотопов, перечень которых указан в соответствующих Резолюциях постоянного комитета Конвенции. Сеть Natura 2000 и «Изумрудная сеть» являются ключевыми компонентами создаваемой в Европе Панъевропейской экологической сети (The Pan-European Ecological Network).

Работы по созданию «Изумрудной сети» в нашей стране велись с 2010 года. А с 2013 года, после присоединения Беларуси к Бернской конвенции, они обрели правовые основы и второе дыхание. Логичным результатом данных работ стало утверждение в 2016 г. постоянным Комитетом конвенции, для Беларуси 155 объектов «Изумрудной сети». Их общая площадь составляет 2 306 413 га, что составляет 11,11% от площади Беларуси. Кроме того 7 территорий имеют статус кандидатов и около 30 территорий являются потенциальными объектами «Изумрудной сети» (ИС). Ожидается, что после окончательного формирования площадь «Изумрудной сети» в нашей стране составит около 3 000 000 га (что составит от 12 - 13% территории страны).

 Далеко не все объекты ТОПЗ в нашей стране имеют статус ООПТ. После завершения этапа создании ИС, каждое государство, являющееся стороной Бернской конвенции и создающее ИС, должно обеспечить эффективное управление объектами ТОПЗ, с целью обеспечения сохранения видов и биотопов, для охраны которых эти территории создаются. Ключевые требования, касающиеся управления ТОПЗ указаны в Рекомендации № 16 (1989), Резолюции № 8 (2012) постоянного Комитета, а также в документе: TOWARDS MANAGEMENT OF EMERALD SITES: GUIDANCE DOCUMENT (2014 г.). В соответствии с данными требованиями, для каждой ТОПЗ должна быть обеспечена охрана от внешних угроз, а также обеспечен соответствующий природоохранный режим необходимый для обеспечения благоприятного статуса охраны (angl.: favourable conservation status) видов и биотопов, включенных в Резолюции № 4 (1996) и № 6 (1998) и для охраны которых создана данная территория. В том числе посредствам установление необходимого национального природоохранного статуса для каждой территории, разработки планов управления/охраны, применяя иные доступные правовые меры. Также Резолюция №8 указывает, что государства-участники, каждые 6 лет, должны предоставлять отчет о состоянии ТОПЗ, достигнутых успехах в обеспечении благоприятного статуса охраны видов и биотопов. В этой же резолюции указывается на необходимость обеспечения участи заинтересованных сторон в сохранении и мониторинге ТОПЗ.

Казалось бы, изменение Закона, самое время для того, чтобы обеспечить имплементацию норм и требований Бернской конвенции в отношении охраны и управления ТОПЗ в национальное законодательство. Обеспечив тем самым правовые основы для выполнения международных обязательств, взятых на себя нашей страной, а также создать правовые механизмы для эффективного внедрения этих обязательств в природоохранную практику в стране. К сожалению, опубликованный до общественных обсуждений проект Закона, не только не содержал каких либо изменений или дополнений касаемых требований Бернской конвенции, но напротив, демонстрировал полное игнорирование этих требований! Надо сказать, что после очередного нашего предложения, в рамках общественных слушаний,  включит упоминание о Изумрудной сети в соответствующую статью Закона - это было таки сделано. И теперь, в Статья 31 Закона, наряду с биосферными резерватами, абъектами списка всемирного наследия, водно-болотными угодьями международного значения, упоминается и Изумрудная сеть. Однако упоминания о ТОПЗ, так и не появилось. 

Emerald Network_map.jpg

Рис. Территории особого природоохранного значения (ТОПЗ) Беларуси. (Источник: Content may not reflect National Geographic's current map policy. Sources: National Geographic, Esri, DeLorme, HERE, UNEPWCMC, USGS, NASA, ESA, METI, NRCAN, GEBCO, NOAA, increment P Corp) http://wab.discomap.eea.europa.eu/webappbuilder/apps/28/

Кроме того, как указывает статья 33 проекта Закона, ООПТ международного значения признается объявленная таковой в соответствии со статьей 17 настоящего Закона. Часть 5 статьи 17 указывает, что территория приобретает или утрачивает статус ООПТ со дня вступления в силу соответствующего решения Президента Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь, Минприроды или городского, районного исполнительного комитета о ее объявлении, преобразовании или прекращении функционирования. Фактически данная статья указывает на то, что только территории имеющие статус национальных ООПТ (т.е.: заповедник, национальные парки, заказники или памятники природы) могут быть ООПТ международного значения. Иные территории или их части, имеющие официально признанный в соответствии с международными договорами на международном уровне природоохранный статус и значение, находятся вне правового поля в нашей стране. И это притом, что в том же Законе, часть 3 статьи 2, указывает, что если международным договором Республики Беларусь установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Законом, то применяются правила международного договора Республики Беларусь. То есть в соответствии с международным договором РБ и статьей 2 проекта Закона РБ о ООПТ – каждая из ТОПЗ является ООПТ международного значения. А в соответствии со статьями 17 и 31 только та часть ТОПЗ которая является заповедником, национальным парком, заказником или памятником природы, являются ООПТ международного значения. Получается, что не авторитетные международные структуры и организации могут присваивают природоохранный статус международного значения, а например городские или районные исполнительные комитеты. При всем уважении к последним, где они, а где международный статус!

В принципе, данную проблему можно решить двумя путями. Первый – присвоить всем ТОПЗ, которые не имеют статуса ООПТ, таковой статус. А это значит, создать порядка 30 новых заказников, со всеми вытекающими от сюда последствиями, включая немалые финансовые затраты. Второй путь, простой и не требующий дополнительных затрат – внесение изменении в Закон о ООТП, в соответствии с которыми «ООПТ международного значения признаются природные территории объявленные таковыми в соответствии с международными договорами РБ». Такие, по сути незначительные правки, автоматически присваивают статус ООПТ всем ТОПЗ или иным природоохранным территориям, которые имеют статус международных природоохранных территорий, но не имеют статус национальной ООПТ. И тем самым наша страна выполняет требования Бернской конвенции о придании природоохранного статуса всем ТОПЗ. Тем более что сам по себе данный статус ничего не меняет. Ключевое значение для любой охраняемой территории имеет режим охраны. Очевидно, наша страна очень богата, если готова к дополнительным немалым расходам, связанным с созданием новых заказников!

Новая редакция Закона о ООПТ предполагает создание десятков новых государственных природоохранных учреждений (ГПУ) и разработку около сотни новых Планов управления для ООПТ!

Именно об этом говорит ряд статей Новой редакции Закона. В частность Статья 30 – «План управления ООПТ» и статья 32 - «Управление ООПТ международного значения». Первая из них, определяет, для каких ООПТ разрабатываются Планы управления (ПУ), а также порядок их подготовки и содержание. Надо сказать, что ПУ безусловно важный для управления ООПТ документ, но достаточно громоздкий и дорогостоящий. Статья 30 указывает, что ПУ разрабатываются для ООПТ международного значения. Об этом же говорит и статья 32. Более того, статья 32 указывает на то, что Управление ООПТ международного значения осуществляется государственным природоохранным учреждением.  На сегодняшний день, если исполнять требования Закона о ООПТ в предлагаемой редакции, в нашей стране необходимо создать несколько десятков новых государственных природоохранных учреждением (ГПУ) и разработать около 100 новых ПУ! Это связано с тем, что более 100 заказников (республиканских и местных) имеют статус ТОПЗ, и в соответствии со статьей 31 предлагаемой редакции Закона (как, впрочем и действующего Закона) являются ООПТ международного значения. Напомню, что на сегодняшний день в стране функционирует 23 ГПУ, и за последние 15 лет, разработано около 3-х десятков ПУ. Создание такого количества новых ГПУ, и разработка сотни ПУ это огромные, для нашей страны, финансовые расходы. Только очень богатые государства могут позволить себе такую роскошь. Зачем закладывать в Закон заведомо невыполнимые требования? В последней версии Закона, эта статья также была изменена. И теперь для ООПТ международного значения необязательно создавать ГПУ. Так же и не обязательно разрабатывать ПУ. В данном случае государство, в лице чиновников, пошло простым путем, попросту исключив норму об обязательном создание ГПУ и разработке ПУ для ООПТ международного значения из статей Закона. Хотя наши предложения были несколько иными. О них ниже.

Разумная альтернатива.

В большинстве европейских стран также существуют органы управления ООПТ, а управление осуществляется на основе ПУ. Кстати необходимость разрабатывать ПУ для ТОПЗ, это также одно из требований Бернской конвенции. Однако в Европе, чаще всего, органы управления создаются только для крупных ООПТ или групп ООПТ. Для управления объектами Натура 2000, в ряде стран, созданы специальные департаменты, центральный и на уровне административных единиц, чаще всего уровня наших областей. В нашей стране также нет никакой необходимости, да и возможности, создавать ГПУ для каждой ООПТ международного значения. Тем более что многие из них небольшие по площади. Целесообразнее и эффективнее, на сегодняшний день, введение 2-3 штатных единиц (в сумме это даст около 20 штатных единиц по стране) в областных комитетах ПР и ООС, которые бы занимались только и исключительно проблемами охраняемых территорий. И это бы во многом решило проблемы с управлением ООПТ, включая ООПТ международного значения. Главное, что бы специалисты эти были компетентны и их не нагружали посторонней работой. Однако этот вопрос не в компетенции данного закона и соответственно не предмет данной статьи.

Вернемся к ПУ, а точнее к разумной альтернативе ПУ. Как я уже указывал, ПУ в соответствии с требованиями нашего законодательства (того же проекта Закона о ООПТ) это безусловно важный, но довольно громоздкий и дорогостоящий документ. В ряде стран, и в частности у наших соседей – поляков, предусмотрена возможность разработки двух похожих документов: плана охраны и программы охраны. Первый, по содержанию, ближе к нашему ПУ, а второй представляет собой упрощенный вариант ПУ. Для нашей страны разумным было бы также введение нового понятия – план (или программа) охраны. Данный документ, представляет собой упрощенный вариант ПУ, разрабатывался бы, прежде всего, для ООПТ международного значения (а возможно и для других ООПТ) и направлен был бы сугубо на охрану природы на ООПТ. То есть был бы избавлен от той части ПУ, которая направлена на развитие инфраструктуры, туризма и тд. Согласитесь, далеко не для каждой ООПТ целесообразно и возможно разрабатывать мероприятия по развитию туризма и создавать туристическую инфраструктуру. Введение в Закон о ООПТ нового понятия – план/программа охраны (ПО), а также пунктов касающихся содержания этого понятия, с одной стороны позволило бы обеспечить имплементацию требований Бернской конвенции в национальное законодательство, с другой создать законодательные основы для их практического выполнения. Кроме того, значительно расширило практику применения ПУ/ПО для охраны ООПТ, и что не мало важно, удешевило разработку подобны документов.

В последней версии Закона (драфт от января 2018 года) все же исключили обязательное создание ГПУ для ООПТ международного значения. А вот норма о необходимости разработки ПУ для ООПТ международного значения осталась (см. Ст.32, часть 1 - драфт от закона от января 2018 года). Предложения касающиеся плана/программы охраны, также не нашли свое отражение в последней версии закона.

Уже с учетом нового драфта Закона, следует справедливости ради, отметить что ряд предложений были всеже учтены при подготовке очередной редакции. В том числе добавлено упоминание о Изумрудной сети. Однако ряд вопросов, которые мог бы урегулировать новый Закон, далее будут находится в подвешенном состоянии. И это, прежде всего, вопрос о статусе ТОПЗ, планах управления/охраны ООПТ/ТОПЗ, наконец о мониторинге. Поэтому, вопрос поставленный в заглавии данной статьи, по моем мнению, все еще остается актуальным.

С тем, как менялось содержание Закона в процессе работы над ним, а так же с последней версией Закона (от января 2018 г.) и нашими предложениями, которые были учтены, вы можете познакомиться здесь:

Icon Редакция Закона о ООПТ от 27.06.17.pdf (553,7 КБ)

Icon Редакция Закона о ООПТ от 29.09.17 .pdf (614,8 КБ)

Icon Редакция Закона о ООПТ от 19.10.17 .pdf (604,7 КБ)

Icon Рroekt_zakon_osobo_ООПТ_версия для общественных обсуждений.pdf (413,5 КБ)

Icon Проект Закона ООПТ версия от 15.01.2018.pdf (3,6 МБ)

Icon Предложения АПБ к редакции от 29.09.17_ред АА.pdf (824,3 КБ)

Icon Учтенные предложения от АПБ к редакции от 29.09.17.pdf (829,9 КБ)